É necessária e está em marcha a revisão do PRR

O debate é europeu, mas fez caminho no Governo e no grupo parlamentar do Partido Socialista. Na verdade, a espiral inflacionista, gerada com a guerra na Ucrânia, e as suas circunstâncias, designadamente o disparo dos custos das matérias-primas e da mão-de-obra, bem como a escassez de materiais, induziu a proposta da revisão dos prazos e das metas, bem como a de eventual reforço financeiro do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).

Portugal, cujo PRR tem estado em escrutínio teórico da parte do Presidente da República, o qual vem urgindo o cumprimento de prazos, e monitorizado pelo competente organismo criado pelo Governo, receberá a verba adicional de 1.600 milhões de euros, não prevista de início, pelo que tem de ajustar o plano de modo que tal verba não venha a ser absorvida pela inflação.  

Há indicadores a avaliar: o fator tempo (ou seja, se se justifica um prolongamento na execução do PRR para lá de 2026) e a questão do eventual reforço financeiro ou a revisão das metas, como observava Nuno Fazenda, deputado socialista e presidente da subcomissão de acompanhamento dos Fundos Europeus e do PRR. Portugal não quis liderar o debate que já começou em Bruxelas, lançado por alguns países, como a Polónia, que admitiu dificuldades em cumprir as metas e prazos do PRR, mas, em entrevista ao Público e à Rádio Renascença, a ministra da Presidência e da Modernização Administrativa, Mariana Vieira da Silva, considerava ser preciso olhar para as metas, para os prazos e para os preços.

Sublinhando que pode estar em causa, por exemplo, não se poder executar o mesmo face ao preço dos materiais, Nuno Fazenda aponta como um dos tipos de metas que podem ter de ser revistas o relacionado com as 26 mil casas que o Governo se propôs fazer para famílias mais necessitadas até 2026. Estas são, como outras, metas a rever, face ao custo das matérias-primas e da mão-de-obra.

Portugal não quis liderar o debate que já começou em Bruxelas, lançado por alguns países, como a Polónia, que admitiu dificuldades em cumprir as metas e prazos do PRR

Há, porém, outros riscos com a chegada de tanto dinheiro, como a corrupção, tema que tem sido levantado por Marcelo Rebelo de Sousa, a pedir mais escrutínio e transparência na execução dos fundos. E Nuno Fazenda admite a existência de risco como em todas as atividades, mas recorda que o país até figura bem na tabela europeia, sendo um dos que tem menos irregularidades na execução dos fundos. Não obstante, defende que “as estruturas de gestão e controlo têm de ser reforçadas” com mais pessoal e meios tecnológicos. A subcomissão a que preside fez audições, por exemplo, à Agência para o Desenvolvimento e Coesão (ADC) e à Estrutura de Missão Recuperar Portugal e prometeu coordenar-se com as comissões e entidades intervenientes nos fundos, destacando a iniciativa legislativa para propor medidas que melhorem a gestão dos fundos.

A Comissão Europeia (CE), que solicitou aos Estados-membros que revissem os seus PRR em relação aos atuais constrangimentos e que os acompanha neste processo, já veio a terreiro declarar que a barreira temporal de 2026 é, de todo, inultrapassável, não dizendo o mesmo de outras metas e até do eventual reforço financeiro.

Perante a posição de Bruxelas e dos apelos de Marcelo Rebelo de Sousa, uma das palavras de ordem da rentrée do Governo é “urgência”, no caso, para acelerar a execução de obras do PRR. Quatro meses depois da pressão pública do chefe de Estado, que recebeu, nessa altura, os partidos políticos para sinalizar a preocupação com os atrasos na execução do PRR, o executivo liderado por António Costa vai apresentar alterações legislativas, que passam por nova alteração ao Código dos Contratos Públicos (CCP), para a criação de um novo regime especial. Esse regime legal terá em vista a adjudicação de uma obra desde a conceção à execução num só concurso, bem como as mexidas nos licenciamentos ambientais e a aceleração de procedimentos administrativos. Com efeito, se a execução do PRR já era difícil, mais árdua ficou com a guerra na Ucrânia, apertando prazos, dificultando o acesso a matérias-primas e encarecendo as existentes, além de aumentar a dificuldade de encontrar mão-de-obra.

Apesar de a CE ter admitido a revisão de metas intermédias para o desembolso das tranches do PRR, estão milhões em risco. Por isso, há que mexer nas diversas leis que possam criar entropias e entraves e criar um pacote de simplificação administrativa, que será conhecido em setembro.

Se a execução do PRR já era difícil, mais árdua ficou com a guerra na Ucrânia, apertando prazos, dificultando o acesso a matérias-primas e encarecendo as existentes, além de aumentar a dificuldade de encontrar mão-de-obra

A proposta do Governo com mais impacto é a alteração ao CCP. Na anteproposta de lei, que esteve em consulta pública até 16 de agosto, está previsto “novo regime de conceção-construção especial”, ou seja, um novo modelo que permite que, em apenas um concurso, seja adjudicada uma obra, desde o planeamento à construção, reduzindo o número de concursos para uma só empreitada e, como consequência, uma compressão dos prazos totais.

O apressar das obras é o objetivo. E esta alteração possibilitará “a eliminação de dispêndios de tempo e recursos desnecessários”. Não é a primeira vez que o Governo tenta implementar um tal regime, mas tem esbarrado com várias críticas, nomeadamente do Tribunal de Contas (TdC), que alertava para o aumento dos riscos de conluio. Agora, o Governo não irá tão longe como o previsto e diz que esta não é uma proposta fechada, querendo trabalhar com a Ordem dos Arquitetos (OA), uma das entidades que tem apresentado mais dúvidas e críticas.

O Governo não se concentra nas questões de transparência dos contratos, tema que suscitou um veto presidencial em 2020. E, ultrapassadas as dúvidas presidenciais, foca-se em acelerar os concursos para responder à exigência do Presidente da República, que pedia transparência e celeridade, para evitar que ao PRR fosse associada a ideia de corrupção.

Na prática, o Governo quer aplicar o modelo a mais casos, apesar de o regime vigente se manter para obras de especial complexidade técnica; e que tenha maior impacto nas obras de habitação pública com financiamento do PRR, um braço do plano português, a cargo do Ministério das Infraestruturas e Habitação, que vale mais do que os 2,7 mil milhões de euros. O executivo coordenado por António Costa quer também que os critérios de adjudicação de uma obra, avaliados pelos júris dos concursos, sejam objetivos e que os critérios de valorização estética e funcional, de caráter subjetivo, sejam discutidos já com o vencedor do concurso, no âmbito do contrato. Contudo, cria uma salvaguarda para garantir a qualidade arquitetónica das obras: o vencedor terá de apresentar três propostas e, caso nenhuma seja adequada, o adjudicatário pode cancelar o concurso.

Esta revisão do CCP faz ainda ajustes à legislação, depois de procedimento de infração da CE, desde uma limitação dos ajustes diretos; e acrescenta mudanças ao abrigo da Agenda do Trabalho Digno, para mexer só uma vez no CCP. Esta medida junta-se à legislação excecional de revisão de preços de empreitadas de obras públicas. “A pari” (ou por igual razão), está em consulta pública a anteproposta de lei para a eliminar licenças, autorizações, atos e procedimentos desnecessários, simplificando a atividade das empresas e incentivando o investimento pela redução dos encargos administrativos e dos custos de contexto. E haverá mais alterações a procedimentos administrativos.

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A Ordem dos Engenheiros (OE), que está ao lado do Governo, envia-lhe propostas de alteração, pois quer ver melhorado o texto para o regime especial de aceleração das obras do PRR. Os engenheiros, observando que há “espaço para algumas melhorias no texto”, entregaram proposta de alteração em três pontos: preço-base das obras; regras para o novo modelo de conceção-construção; e “trabalhos complementares” que sejam necessários em cada obra.

A OE tem defendido a importância de impedir a prática de preços abaixo do mercado, assim como o dumping salarial e social, pelo que considera que as empresas públicas devem estabelecer preços-base para os concorrentes

A OE reconhece que o texto do Governo concretiza medidas que promovem a transparência e a celeridade, sem prejudicarem a qualidade”. Mas deixa também críticas e alertas. No comunicado oportunamente divulgado, lê-se que, “há muito”, a OE tem defendido a importância de impedir a prática de preços abaixo do mercado, assim como o dumping salarial e social, pelo que considera que as empresas públicas devem estabelecer preços-base para os concorrentes. O texto do Governo sugere-o, mas não com caráter obrigatório, o que para a OE é fundamental.

Também os engenheiros escrevem que o regime de “conceção-construção colaborativa” deve cingir-se a “obras de especial complexidade ou em que o prazo de investimento público assim o exija”. No entanto, a grande crítica tem a ver com a salvaguarda que o Governo cria para garantir a qualidade das obras: os critérios de valorização estética e funcional, que são subjetivos, só serão discutidos depois de haver vencedor (para que as obras acelerem), mas com a obrigação de este apresentar três propostas de projeto. Ora, para a OE, a ideia não só não acelera os processos como cria barreiras a que as empresas se candidatem. Qualquer outra interpretação, segundo a OE, é de quem não tem experiência na apresentação de propostas, pois querem-se propostas de “grande objetividade, elevada exigência conceptual, garantia de qualidade” e isso “nunca se compadece com a obrigatoriedade da apresentação de três diferentes estudos prévios”. Aqui tem razão a OE.

Por fim, a OE refere como “muito vagos” os conceitos referentes aos “trabalhos complementares” das obras, o que abre espaço a aumento da litigância, problema estrutural na contratação pública. Sugere, por isso, uma delimitação do que pode ser tido como trabalho complementar “altamente inconveniente ou que provoque um aumento considerável de custos”.

Pela segunda vez que o Governo tenta criar um regime especial para acelerar as obras ao abrigo do PRR, encalha no parecer da Ordem dos Arquitetos (OA).

A OA diz, em comunicado, que o Governo pretende alargar de tal modo o modelo especial que “não existe exceção, mas antes a possibilidade de o encomendador, de forma livre, arbitrária, generalizada e definitiva, recorrer ao regime de conceção-construção”.

Para os arquitetos, um dos problemas da proposta “especialmente gravosa” é que põe de lado o trabalho “de dezenas de milhares de projetistas (arquitetos e engenheiros) em prol de construtoras de maior dimensão e de maior capacidade técnica e financeira”.

Esta era já uma crítica em 2020, quando o Governo tentou criar um mecanismo semelhante, que deixou cair depois de várias críticas, incluindo a do TdC. A OA suaviza as palavras ao dizer que se fecham “as janelas à transparência e livre concorrência”, mas acusa a proposta de não dar um “passo em frente no que toca ao bom uso dos dinheiros públicos e combate à corrupção”.

O objetivo do Governo é acelerar prazos para a execução das obras do PRR, visto que tudo tem de estar em marcha até fins de 2026, o que os arquitetos compreendem, mas que não pode ser “sinónimo de irresponsabilidade na contratação pública e no bom uso dos recursos públicos”.

A proposta, que não está fechada, será debatida com a OA para conhecer a luz do dia em setembro, juntamente com os restantes projetos de simplificação de procedimentos e de licenciamentos.

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Teremos o PRR revisto e exequível ou haverá forças de bloqueio (nomeadamente, o TdC) que o encravam?

25/08/2022