A decisão judicial sobre a legitimidade da “acampada” subiu ao TC

Foi dado conhecimento público, a 2 de novembro, de que o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL) deu razão, com determinados condicionalismos, à requerente de uma clarificação da legitimidade de montar a sua tenda na Praça do Rossio, em Lisboa, ao invés do que entendia a Polícia de Segurança Pública (PSP), a qual tem vindo a carregar sobre manifestantes pacíficos, sob a complacência da tutela e do próprio chefe do governo, tendo mesmo 55 detidos havido sido presentes a tribunal por crime de desobediência.  

Os intimados pelo TACL – PSP e Câmara Municipal de Lisboa (CML) – vieram a terreiro porfiar o cumprimento da decisão judicial, mas surgiram declarações, incluindo as da PSP e as do gabinete do Ministério da Administração Interna (MAI) a circunscrever o universo da aplicação da sentença à requerente de uma acampada, minimizando, assim, os seus efeitos. E advogados dos manifestantes elogiaram a sentença, vincando que, apesar de, juridicamente, dizer respeito à requerente (as decisões dos tribunais obrigam as partes), as repercussões em casos similares serão óbvias. E a requerente, confortada com a decisão do TACL, cantou vitória para si e para os demais protagonistas dos protestos pacíficos.

O TACL escudou-se na suposta inconstitucionalidade do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 406/74, de 29 de agosto (invocado pela PSP), entendido como estabelecendo “um limite horário absoluto e automático ao exercício do direito fundamental de manifestação”, para cumprir o preceituado no artigo 204.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), o qual estabelece que “nos feitos submetidos a julgamento, não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados”.

É certo que o n.º 2 do artigo 290.º da CRP estabelece que o direito ordinário anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se, desde que não contrarie a Constituição ou os princípios nela consignados. Nesse sentido, é de contrapor o artigo 45.º da CRP, que estabelece: “os cidadãos têm o direito de se reunir, pacificamente e sem armas, mesmo em lugares abertos ao público, sem necessidade de qualquer autorização” (n.º 1); e “a todos os cidadãos é reconhecido o direito de manifestação” (n.º 2). Porém, houve algo que os comentadores e os intimados esqueceram, isto é, que o n.º 3 do artigo 280.º da CRP estipula: “Quando a norma cuja aplicação tiver sido recusada constar de convenção internacional, de ato legislativo ou de decreto regulamentar, os recursos previstos na alínea a) do n.º 1 e na alínea a) do n.º 2 são obrigatórios para o Ministério Público [MP]”. Ora, a citada alínea a) do n.º 1 diz respeito à recusa da “aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade”.

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Por conseguinte, o MP, logo no dia 2, enviou, para o Tribunal Constitucional (TC) a apreciação da constitucionalidade do diploma de 1974 que regulamenta o direito de reunião e de manifestação e que tem estado no meio da discussão acerca das “acampadas”. Efetivamente, como explicou fonte da Procuradoria-Geral da República (PGR), “estando em causa uma decisão que desaplica uma norma legal, o Ministério Público, por força do artigo 72.º, n.º 1, al. a) conjugado com o n.º 3 do mesmo artigo da Lei [Orgânica] do Tribunal Constitucional [Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na redação atual], está obrigado a interpor recuso para o Tribunal Constitucional. Nestes termos, o Ministério Público do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa interpôs recurso para o Tribunal Constitucional da decisão no segmento que desaplica o disposto no Decreto-Lei n.º 406/74[, de 29 de agosto]”.

Por isso, alguém se apressou a concluir que a decisão do TACL poderia ficar suspensa, o que significaria que, tratando-se de um recurso com efeito suspensivo, a manifestante em causa poderia não ter autorização judicial para qualquer tenda instalada na via pública, depois das 00h30 da noite de 2 para 3 de novembro, mas teve, até porque a sentença dava indicações à Polícia para, antes de agir, ponderar a necessidade e adequação da sua intervenção, bem como a obrigação de redigir auto da ocorrência.

Filipa Ambrósio de Sousa explica, no ECOonline, o que está em causa. Sigamo-la no essencial. O recurso obrigatório para o TC não resulta do facto de o MP discordar da sentença ou de considerar que a decisão deva ser alterada, mas do facto de a sentença ter afastado a aplicação de uma norma com fundamento na sua inconstitucionalidade.

O TACL decidiu, a 1 de novembro, a recusa de aplicar a norma que estabelece as 00h30 como limite para manifestações quando interpretada como uma “proibição absoluta e automática”. E reconheceu à ativista o direito de prosseguir o protesto no Rossio, até à aprovação final do Orçamento do Estado para 2027 (OE2027).

Na sentença, assinada pela juíza Ana de Campos, o tribunal determinou ainda que a manifestação pode incluir a permanência no local com uma tenda e intimou a PSP e a Polícia Municipal de Lisboa (PML) a “não dispersarem o protesto nem removerem os bens utilizados, desde que sejam respeitadas as condições fixadas na decisão”.

Ou seja, o tribunal julgou a intimação procedente, mas delimitou o alcance da decisão à situação concreta submetida a julgamento. A delimitação do objeto do processo sustenta que não está em causa apreciar “a legalidade de uma ocupação coletiva” do Rossio, nem reconhecer um direito geral de montar tendas. em espaço público, a um número indeterminado de participantes.

Efetivamente, a sentença não elimina o limite horário previsto na lei para todas as manifestações, nem reconhece um direito geral à instalação de tendas no espaço público, mas afasta a aplicação automática daquela norma, sem a ponderação das circunstâncias concretas e dos direitos fundamentais em causa.

E o recurso obrigatório do MP para o TC não significa que a decisão que autorizou a requerente a manter uma tenda no Rossio fique suspensa. Embora seja essa a regra geral estabelecida na Lei Orgânica do Tribunal Constitucional (LOTC), a legislação prevê uma exceção que permite ao próprio tribunal atribuir ao recurso efeito devolutivo, mantendo a eficácia da decisão recorrida.

A distinção está no artigo 78.º da LOTC. O n.º 4 estabelece que, nos casos não abrangidos pelas situações especiais previstas nos números anteriores, o recurso tem efeito suspensivo e sobe nos próprios autos, mas o n.º 5 permite ao TC, reunido em conferência, fixar-lhe, a título excecional, efeito meramente devolutivo, desde que tal alteração não afete a utilidade da decisão que vier a proferir, ou seja, a suspensão da sentença não é consequência absolutamente inevitável da interposição do recurso.

O mesmo artigo não atribui efeito único aos recursos de constitucionalidade. Faz depender tal efeito, em primeira linha, do regime do recurso ordinário que caberia da decisão recorrida. No caso concreto, a sentença foi proferida em processo urgente de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias e admite recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS). E, segundo o n.º 2 do mesmo artigo 78.º, o recurso interposto de decisão da qual coubesse recurso ordinário não interposto tem os efeitos e o regime de subida deste recurso.

Como os recursos de decisões proferidas em intimações para proteção de direitos, liberdades e garantias têm efeito meramente devolutivo (artigo 143.º, n.º 2, alínea a), do CPTA – Código de Processo nos Tribunais Administrativos), o recurso interposto pelo MP tem efeito meramente devolutivo. A sentença mantém-se, pois, “exequível”, segundo a advogada e sócia da Antas da Cunha ECIJA (citada pelo ECO), para quem, “subsidiariamente, mesmo que se entendesse que o recurso tem efeito suspensivo, o n.º 5 do mesmo artigo permite ao Tribunal Constitucional fixar-lhe, excecionalmente, efeito meramente devolutivo”.

A LOTC não estabelece prazo específico para a decisão sobre a alteração do efeito do recurso. Apenas prevê mecanismos de tramitação prioritária e prazos reduzidos para processos que envolvam direitos, liberdades e garantias pessoais. Contudo, o tempo é determinante e uma decisão sobre o efeito do recurso proferida depois de terminado o período da manifestação pode ser juridicamente irrelevante para a proteção efetiva do direito em causa.

Um recurso com efeito suspensivo paralisa a eficácia da decisão impugnada. Neste caso, a autorização judicial para manter a tenda durante a madrugada deixa de ser invocável, enquanto fundamento para exigir às autoridades que respeitem as condições estabelecidas na sentença. Já o efeito meramente devolutivo permite que a decisão continue a produzir efeitos, enquanto o tribunal superior aprecia o recurso. Ou seja, mesmo que o TC venha a dar razão ao MP, a sentença mantém-se eficaz, durante a apreciação da questão constitucional, sem prejuízo das consequências que resultem da decisão final. Por conseguinte, a advogada de Renata Cambra vai requerer ao TC que o recurso tenha efeito devolutivo o que, a ser aceite, permitirá que a decisão do TACL continue em vigor, até que aquele órgão se pronuncie sobre a questão.

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A possibilidade de atribuir efeito devolutivo não resulta só de leitura literal da lei. Está também sustentada na doutrina sobre a fiscalização concreta da constitucionalidade. Carlos Lopes do Rego, antigo juiz conselheiro do Supremo Tribunal de Justiça (STJ), na obra “Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional”, publicada em 2010, explica que “o n.º 5 do artigo 78.º foi introduzido para permitir ao TC evitar que a admissão de um recurso provoque a paralisação do processo de origem ou da eficácia da decisão recorrida”. Assim, na ótica do especialista, “a atribuição de efeito meramente devolutivo tem natureza excecional e pressupõe que a suspensão possa causar um prejuízo considerável, avaliado em função dos objetivos do processo e dos interesses públicos ou privados em discussão”, pelo que o tribunal “deve ponderar se o prosseguimento normal do processo pode provocar um sacrifício desproporcionado para os interesses da parte que beneficia da decisão recorrida”. Para tanto, a alteração do efeito pode ser sugerida pela parte interessada no prosseguimento imediato do processo, embora a decisão caiba ao TC, em conferência.

Também a jurisprudência constitucional confirma que a atribuição de efeito devolutivo não é uma possibilidade meramente teórica. No Acórdão n.º 432/2020, o TC analisou os pressupostos para alterar o efeito suspensivo de um recurso e, recuperando a interpretação doutrinária de Carlos Lopes do Rego, considera que a decisão deve resultar de “ponderação prudencial entre os prejuízos que a suspensão pode provocar e a necessidade de não comprometer a utilidade da apreciação da questão de constitucionalidade”. E recordou situações anteriores em que atribuíra efeito devolutivo, nomeadamente, havendo risco de prescrição de um procedimento e estando em causa a execução de uma medida tutelar de internamento de um menor. Em ambos os casos, a suspensão poderia comprometer a finalidade prática do processo.

O mesmo entendimento foi retomado no Acórdão n.º 282/2025, em que voltou a analisar os limites da alteração dos efeitos de um recurso de constitucionalidade.

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Apesar de o recurso para o TC, nestes casos, ser obrigatório, por força do estatuído na CRP e na LOTC, a sua apreciação ficará limitada à questão de constitucionalidade. Por conseguinte, os juízes do Palácio Ratton não voltam a julgar o protesto, nem apreciam, globalmente, as condições impostas à manifestação, a utilização da tenda ou a relação com os eventos previstos para o Rossio. O que terão de apreciar é se é constitucionalmente admissível a interpretação da norma que estabelece limite horário absoluto e automático ao direito de manifestação. Caso admitam que não é admissível, bastam mais duas decisões em mais dois acórdãos do TC nesse sentido para esta norma específica do decreto-lei de 1974, em referência, vir a ser declarada inconstitucional e deixar de estar em vigor (ver artigo 281.º, n.º 3, da CRP ).

Esta delimitação decorre também do artigo 280.º, n.º 6, da CRP, segundo o qual os recursos para o TC são restritos à questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade.

Em 2023, a obra “Estudos sobre Fiscalização Sucessiva Concreta da Constitucionalidade”, dos juristas Fernando da Silva Pereira e Tiago Azevedo Ramalho, explica que o sistema combina uma fiscalização difusa, segundo a qual todos os tribunais podem apreciar a conformidade das normas com a Constituição, com uma fiscalização concentrada, cabendo ao TC a última palavra sobre essas questões.

Estes juristas recordam que o recurso é obrigatório para o MP, nos casos previstos no artigo 72.º, n.º 3, da LOTC e que o prazo para a sua interposição é de dez dias, nos termos do artigo 75.º, n.º 1. Citam Jorge Miranda e Gomes Canotilho, para caracterizarem o modelo nacional como “um sistema de fiscalização difusa, incidental e concreta, com recurso para o Tribunal Constitucional. E identificam a anotação ao artigo 280.º na “Constituição Portuguesa Anotada”, de Rui Medeiros, como uma referência doutrinária sobre este mecanismo.

Sobre a razão de ser do recurso obrigatório, o TC, no Acórdão n.º 193/91, explica que se pretende evitar que normas constantes de atos legislativos sejam afastadas por decisões dos tribunais comuns, sem que o órgão competente para dar a última palavra em matéria de constitucionalidade possa pronunciar-se. Com efeito, o artigo 75.º da LOTC “visa obviar a que a normal tramitação processual e o princípio da celeridade que a mesma deve realizar sejam prejudicados, o que aconteceria se o recurso de constitucionalidade tivesse de aguardar, inutilmente, o decurso de um prazo de recurso que poderá não vir a ser utilizado”. Porém, a interposição de recurso para o TC não “preclude, nem retira validade à interposição de outros recursos”, mas, em relação a estes, “a LOTC estabelece uma relação de preferência, da qual decorre que os prazos respetivos que não se extinguiram nem caducaram, se deverão então considerar interrompidos”.

O artigo 75.º, n.º 1, da LOTC só regula o regime aplicável a recursos de outra natureza que não tenham sido interpostos. Mas, quanto aos que já o foram, por identidade de razão, deve aplicar-se uma solução que leve a resultado semelhante, ou seja, que fiquem sustados os respetivos termos, enquanto estiver pendente o processo na instância fiscalizadora da constitucionalidade. Na verdade, o momento da interposição daqueles recursos, antes ou depois da interposição do recurso para o TC, não lhes altera “a respetiva natureza, nem a finalidade que com eles se pretende alcançar”, mas “é a própria celeridade processual que, inicialmente, impôs o paralelismo que, agora, impõe a intervenção preferente do Tribunal Constitucional”.

E o acórdão do TC em causa sustenta que o TC “vai pronunciar-se, não sobre qualquer norma, mas sobre uma norma cuja recusa de aplicação […] se mostra constituir fundamento determinante, ‘ratio decidendi’ do aresto sindicado”.

O caso já deu azo a que o MP pondere arquivar o caso dos 55 detidos pela PSP.

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Apesar de o apregoado e reivindicado direito à manifestação dividir juristas (mesmo constitucionalistas), bem como a suposta inconstitucionalidade do decreto-lei pré-constitucional, há que aguardar pela decisão do TC, mas reivindicando os direitos constitucionais de reunião, de manifestação e de resistência (artigo 45.º, n.º 1 e n.º 2, e artigo 21.º da CRP).

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05/11/2026